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경찰의 집회시위 대응 ‘진압’만이 답일까?

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지난 3월 24일 국회 의원회관 대회의실에서 ‘경찰의 새로운 집회시위 관리 방식 모색을 위한 국제 콘퍼런스-평화적 집회 촉진을 위한 국가적 역할의 관점에서‘가 열렸습니다.

이번 콘퍼런스는 국제앰네스티 한국지부와 국가인권위원회, 더불어민주당 국회의원 박남춘·김영진·김영호·김정우·백재현·소병훈·이재정·진선미·표창원, 국민의당 국회의원 권은희·이용호·장정숙과 공동으로 개최한 것으로 시민의 기본권 보호와 공공질서 유지가 조화되는 경찰의 새로운 집회시위 관리 방식을 모색하고자 마련됐습니다.

현재 경찰의 집회시위 대응방식을 국제인권기준의 시각에서 꼼꼼하게 진단하고, 해외에서 성공적으로 활용되고 있는 다양한 집회시위 관리 모델을 제시함으로써 국내에서 실현 가능한 제도 및 방식에 대한 토론이 구체적으로 논의된 이번 콘퍼런스의 주요 내용을 정리했습니다.



Session 1 현행 경찰 집회시위 관리정책의 진단

황규진 경찰대 교수는 ‘한국 경찰의 집회시위 관리정책’을 주제로 발표했다. 집회시위 관리는 크게 협의 관리 모델과 물리력 의존 모델로 대표되는데, 경찰이 2013년부터 시행한 ‘준법보호 불법예방 집회시위 관리방침’은 강력한 물리력 의존 모델로 조그마한 불법이라도 경찰이 강하게 단속하면 법질서가 이뤄진다는 깨진 유리창 이론을 바탕으로 한다고 말했다.

하지만 마이나 키아이(Maina Kiai) 특별보고관이 지난해 6월 15일에 인권이사회에 보고한 내용에 따르면 한국 경찰이 불법이라는 명목으로 집회시위를 금지하고 강제 해산하는 것은 문제가 있으며 집회시위 참가자 중 소수의 폭력적인 시위자가 있더라도 그 집회 자체는 평화성을 인정받아야 한다고 밝히고 있다. 이는 준법보호 불법예방 방침과는 달리 평화집회-폭력집회의 틀로 집회시위를 관리하는 것이 국제인권기준에 부합한다는 점을 뒷받침한다.

집회시위의 자유 보장과 공공질서 유지라는 양립하는 가치의 조화와 통합을 위해 시민사회와의 협력을 통한 협의관리모델로 전환해야 한다.

-황규진 경찰대 교수


안야 비너트(Anja Bienert) 국제앰네스티 네덜란드지부 경찰과 인권 국장은 ‘평화적 집회의 자유에 대한 권리: 집회관리에 있어서 기본 인권개념의 적용’이라는 제목으로 발표했다.

경찰의 집회 관리 접근법은 집회 촉진에 대한 분명한 의지에 따른 것이어야 하고, 대화와 지원의 정신으로 집회 참가자들을 잠재적 적으로 간주하지 않는 태도를 가지고 오히려 기본적 인권을 행사하는 시민들로 대우해야 한다.

-안야 비너트(Anja Bienert) 국제앰네스티 네덜란드지부 경찰과 인권 국장


비너트 국장은 국내법상 집회가 불법으로 간주되더라도 평화롭게 진행된다면 경찰이 물리력을 동원해 이를 강제 해산해서는 안 된다는 점도 지적했다.

 

경찰의 집회시위 대응에 있어 가장 큰 문제는 ‘불법 시위’라는 용어 자체에 있다.

-표창원 의원


국회 안전행정위원회 소속 표창원 의원은 집회시위 대응에 있어 재량권이 작용하는데 사회의 안녕과 공공질서의 유지, 개인의 생명, 재산 등을 보호하기 위한 경우에 한해 국한적으로 법집행이 이뤄져야 한다고 지적했다. 또한, 경찰의 불법화 프레임 안에서 해산명령과 금지통고 등의 재량권이 광범위하게 적용되는데, 경찰의 재량권은 평화적 집회권을 촉진하고 그에 맞춰 공공질서를 증진시킨다는 목적 하에 성립되어야 할 것이라고 강조했다.

 

경찰관이 관리지침의 모호성으로 인해 법집행 과정에서 과잉대응 양상을 띤다.

-양홍석 참여연대 공익법센터 변호사


양홍석 변호사는 일선 경찰관들이 실제 집행과정에서 이해하고 있는 기준과 집회시위 참가자들이 인식할 수 있는 기준이 명확하게 서로 합의되는 것이 중요하다고 말했다.

집회 해산에 있어서는 우리나라는 경찰이 판단하도록 되어있지만 프랑스의 경우 지방자치단체장이 해산 결정을 내리고 경찰이 이를 집행하는 체계로 되어 있다며, 경찰 내부에 위원회를 구성하여 집회시위에서 발생한 폭력에 대해 해산시키는 것이 적합한지 여부를 판단하는 제도 도입이 제안되기도 했다.

 

집회시위 대응에 있어 집회시위의 자유 보장과 공공질서 유지라는 두 가치를 동일 선상에서 이야기하는 것은 부적절하며, 집회시위를 최대한 보장하고 각 상황마다 나타나는 부작용에 대해서는 별도의 조치가 필요하다.

-이발래 국가인권위원회 인권정책과 팀장


특별히 국가인권위원회에서는 집회및시위에관한법률 자체가 많은 문제를 지니고 있기 때문에 개정이 필요하다는 것과 경찰은 기존의 운영지침을 준수해 물리력을 행사해야 한다는 취지의 권고를 내린 바 있다고 설명했다.

전반적으로 관련법이 개정되지 않았다고 해도 경찰이 현재 보유한 재량권은 평화적인 집회시위를 촉진하기 위한 방향으로 사용되어야 한다는 것과 물리력 사용 기준은 국제인권 규범에 맞도록 구체적이고 상세하게 마련돼야 하며, 그에 맞게 행사되어야 한다는 점에서 공감대를 이루었다.

이 밖에도 각 국가마다 역사적, 사회적 환경이 다르기 때문에 일방적으로 한 국가의 제도가 옳다라고 여겨지는 것은 지양해야 한다는 의견이 있었으며, 경찰이 집회시위 대응에 있어 100% 재량권이 가진 것이 아니기 때문에 경찰 자체가 독립적이고 자율적으로 판단하여 국민의 권리 보장에 힘쓰는 기관이 되도록 함께 고민해야 하다는 의견도 제시됐다.


Session 2 새로운 집회시위 관리정책의 모색

오토 아당(Otto Adang) 네덜란드 경찰대 교수는 발표에서 교육, 촉진, 소통, 차별화 등 4대 갈등완화 원칙에 기반해 공공질서를 관리할 수 있다고 밝혔다. 유럽에서 집회 및 대중 행사에 대한 경찰의 대응방식의 전환점이 된 사례 3가지를 통해 어떠한 변화를 이뤘는지에 대한 설명도 덧붙였다. 94년 네덜란드 헤이그 시위를 통해 경찰 내외부에 감시팀을 구성하고 경찰 작전 및 영향에 대한 보고서를 작성했으며, 스웨덴에서는 2001년 예테보리 EU정상회담을 계기로 넓은 대형을 포진하는 종전의 방식에서 합법성, 유연성, 갈등 해결, 경찰관 개인의 안전을 기본에 두고 범죄자 체포에 중점을 둔 방식으로 전환하고, 시위대와 경찰 지휘관 사이 소통의 창구가 되는 대화경찰 제도를 시행했다.

스웨덴을 포함해 유럽 9개국에서 이뤄진 동료 평가(peer review)는 자료 수집 계획부터 관찰과 해석, 실제 관찰 수행, 보고서 작성까지 경찰과 관련 전문가들의 상호작용을 통해 진행되며, 그 결과를 주최자에게 공유한다.

-오토 아당(Otto Adang) 네덜란드 경찰대 교수


로저 에켄스테트(Roger Ekenstedt) 스웨덴 대화경찰은 대화경찰 도입의 계기와 실무 전반에 대해 발표했다. 대화경찰은 운용 초기 경찰지도부 및 일선 경찰관들 사이에 신뢰 부족으로 어려움을 겪기도 했으나 현재는 일상적으로 경찰 행정과 긴밀히 연계되어 사용되기도 한다. 대화경찰은 시위 주최 측 및 참가자와 경찰 지휘부 사이의 중재자 역할을 수행하는데, 공공질서 훼손의 위험을 감소시키고 오해, 루머, 고정관념으로 발생하는 갈등을 완화하고, 상호 신뢰를 구축하는데 기여하는 것이 주요 임무이다. 신고된 집회의 경우 사전 단계에서, 계획되지 않은 시위의 경우 현장에서 접촉을 시도한다.

대화경찰이 집회 진행 단계에서 경찰 지휘부와 주최 측의 정보 채널을 단축시키며, 시위대 속에 위치하여 시위대의 관점에서 경찰의 행동을 조망할 수 있다는 점에서 경찰의 집회시위 대응에 중요한 영향을 미친다.

-로저 에켄스테트(Roger Ekenstedt) 스웨덴 대화경찰


대화경찰은 범죄 수사, 범죄정보수집, 감시 업무에서는 배제되는 것이 원칙이며 집회 이후 경찰의 발표과정에 기여하는 것도 빼놓을 수 없는 역할 중 하나라고 말했다.

 

경찰측을 대표해 참석한 장향진 경비국장은 국내 적용 가능한 해외경찰 모델과 그에 대한 경찰 입장을 주제로 발표했다.

집회시위를 물리적으로 관리하는 것보다는 대화를 통해 사회적 갈등을 해결하는 것이 궁극적인 해결책이라는 점에 동의하며, 경찰과 집회참가자 등 외부인사가 참여한 지속적인 집회시위 관리 모니터링에 대해서 도입 가능성을 면밀히 검토하겠다.

-장향진 경찰청 경비국장


뒤이어 발표한 이호중 서강대 법학전문대학원 교수는 지난 수십년간 한국에서 경찰의 집회시위에 대한 대응 및 규제가 평화적인 집회의 자유 보장에 관한 한국 헌법 및 국제인권기준에 부합하지 않는다는 점을 지적했다. 따라서 대화경찰 모델이 아직 한국에서 적용될 수 있는 조건을 갖추지 못했다는 입장을 밝혔다.

역사적 경험과 현실을 직시해볼 때 대화경찰의 도입 이전에 상호 신뢰가 구축되는 것이 우선이며, 물리력 사용 등과 관련해 논란이 있을 경우 그에 대한 독립적인 조사가 시행되고 책임자를 처벌하는 등의 메커니즘이 마련되어야 한다.

-이호중 서강대 법학전문대학원 교수


전현욱 한국형사정책연구원 부연구위원 역시 대화를 통한 집회시위 관리는 종래의 진압 방식에 비해 훨씬 실효적으로 활용될 수 있다는 점에서 그 취지에 동감하나, 상호 신뢰가 전제되어야 한다고 말했다.

집회시위의 조정 등을 대통령령에서 정보국의 업무로 규정하고 있다는 점을 들어 경찰의 대화와 중재에 대한 법률적 근거가 마련돼야 한다.

-전현욱 한국형사정책연구원 부연구위원


질의응답 시간에 로저 에켄스테트는 대화경찰이 조정자 역할을 수행하는데 있어 중립적인 위치를 견지할 수 있을지에 대한 지적에 대화경찰은 경찰을 대표하는 것이어서 불편부당할 수 없다고 밝혔으며, 경찰 내 정보관이 유사한 업무를 수행하고 있다는 입장에 대해서는 정보기능과 대화경찰의 기능이 매우 다르다고 선을 그었다.

또한, 차벽 사용에 관한 논쟁도 있었다. 헌법재판소의 위헌 결정 이후로 경찰 측에서는 시민 통행로 확보, 차벽의 순차적 설치, 안내조 운용하고 있으며 이후 위법 혹은 위헌 결정은 없었다고 밝혔다. 이에 차벽이 설치되는 상황은 명백하고 중대한 위험이 있는 경우에 한해 허용되는 최후의 수단이며, 집회의 해산이나 금지보다 더 엄격한 요건이 요구되므로 시민통행로를 확보하였다고 하여 차벽 사용이 합법이라는 주장은 헌재 판결 취지를 잘못 이해한 것이라고 꼬집었다.


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