인권뉴스

Q&A: 팔레스타인 유엔 정회원국 신청이 인권에 미칠 영향

팔레스타인 자치정부(PA)가 유엔에서 회원국 지위를얻기 위한 외교적 노력에 대해 뉴욕에서 열린 유엔총회에서 상당한 관심을 얻고 있다. 팔레스타인 자치정부는 유엔에서 정회원국 지위를 획득함으로써 팔레스타인 국가에 대한 폭 넓은 인정을 얻기 위한 전략을 갖고 있다.

국제앰네스티는 이스라엘-팔레스타인 분쟁의 해결, 현재 팔레스타인 정부가 정회원국 신청을 내는 등 국가의 지위를 놓고 벌어지는 문제에 대해 어떠한 입장을 취하지 않는다. 다만 인권단체로써 국제앰네스티의 관심은 모든 결의안, 계획, 합의가 팔레스타인과 이스라엘 국민들의 인권을 온전히 존중하는지 여부다. 그러나 유엔에서 어떤 결정을 내리든 이는 이스라엘점령팔레스타인영토(OPT)내의 인권에 중대한 영향을 미칠 것이다.

현재 유엔에서 팔레스타인의 지위는?

120 개국 이상이 팔레스타인을 하나의 국가로 인식한다. 하지만 현재로서는 팔레스타인해방기구(PLO)로서 유엔총회에서 옵서버 지위만 갖고 있다.

팔레스타인 자치정부의 요구는 무엇이며 어떤 과정을 거치나?

마무드 압바스 팔레스타인 자치정부 수반은 반기문 유엔사무총장에게 유엔 정회원국 신청안을 제출했다. 이후 반기문 사무총장은 유엔안전보장이사회에 신청안을 제출하게 된다. 유엔 안보리의 승인을 얻기 위해서는 15개의 이사국 중 최소 9개국이 찬성을 해야 한다. 단 거부권(비토)을 행사할 수 있는 5개 상임이사국이 찬성을 하거나 기권을 해야 한다.

만약 이 신청안이 안보리에서 통과되면 유엔총회로 넘어가고 회원국 중 3분의 2가 찬성을 해야 한다.

5개 안보리 상임이사국 중 하나인 미국은 유엔에서 팔레스타인의 국가지위 승인을 반대하고 있으며, 필요하다면 거부권을 행사하겠다고 밝혔다. 그러나 안보리 표결이 지연될 가능성이 높다.

유엔에서 팔레스타인의 지위를 승급하는 다른 방법이 있는가?

다른 방법으로는 유엔총회에 신청안을 내 회원국들이 팔레스타인에 대해 양자간 승인하도록 하고, 유엔 국제기구 및 다른 국제기구에서 이 신청안을 승인하도록 하는 것이다. 하지만 최근 팔레스타인이 밝힌 바로는, 유엔 총회로 가기 전에 모든 유엔 안보리가 신청안에 동의하는 것을 검토하도록 시간을 두고 기다릴 것이라고 한다.

유엔총회는 유엔안보리의 우호적인 추천 없이 국가지위 신청안을 통과시킬 수 없다. 하지만 이 사안이 안보리에 제출이 될 경우 유엔 총회는 몇 가지 선택을 할 수 있다. 팔레스타인에 현재 바티칸시국(세계최소 독립국)과 같은 지위인 비회원옵서버국가(non-member observer state)로 승격하는 것을 권고하는 것이다. 이는 안보리의 승인을 필요로 하지 않으며 총회에서 다수결의 동의만 있으면 된다. 그러나 옵서버국가의 권리와 특권이 명확히 정의되지 않아 이 지위를 획득하는 것의 실질적인 효과는 불분명하다. 팔레스타인해방기구(PLO)가 1974년 유엔 옵서버의 지위를 인정받은 이래, 유엔총회는 팔레스타인해방기구의 참여권한을 옵서버국가와 거의 동일한 수준까지 확대시켰다.

팔레스타인의 국가 지위를 추구하면 이스라엘 점령 팔레스타인 영토에 적용될 수 있는 법률기준이나 점령국으로서의 이스라엘의 의무 사항들에 대해서도 영향을 미치게 되는가?

이스라엘이 동예루살렘과 가자지구에 대한 “실질적인 통제”를 계속함에 따라, 이스라엘은 이 두 지역을 포함한 웨스트뱅크에 점령국으로서의 영향력을 변함없이 행사하고 있다. 따라서 이스라엘이 이 지역에서 하는 활동들에 대해서도 국제인도법(점령법)과 국제인도주의법의 구속력 아래에 있다. 점령국으로서 이스라엘은 팔레스타인 주민들의 복지와 민간인 보호의 의무가 있다. 현재 유엔에서 팔레스타인의 국가 지위 인정 여부와 상관없이 이 같은 의무는 지속된다. 이스라엘점령 팔레스타인영토(OPT) 내에서 하는 이스라엘의 활동들은 국제관습법뿐만 아니라 이미 서명과 비준을 마친 많은 국제인권조약을 따라야 한다.

팔레스타인이 정회원국이 되면 국제형사재판소에 관한 로마규정을 포함해 국제인권협정들을 비준할 수 있게 되는가?

각 협정마다 각기 다른 비준 요건을 갖기 때문에 이는 협정에 따라 다를 것이다.

시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약과 경제적, 사회적, 문화적 권리에 관한 국제규약은 유엔총회가 당사국이 될 것을 권유한 국가와 유엔회원국 모두에게 열려있다. 그러므로 팔레스타인이 유엔에서 국가지위를 승인 받지 못한다 하더라도, 유엔총회 결의로 이러한 조약 당사국이 될 수 있다. 이는 팔레스타인 자치정부의 인권보호 의무를 정식화하고, 관련협약기구들이 팔레스타인의 상황을 정기적으로 감시하고 모니터 할 수 있도록 한다. 또 팔레스타인 자치정부는 계속해서 국제관습법의 구속력 하에 있다.

모든 국가는 국제형사재판소(ICC)에 관한 로마규정을 비준하고 서명할 수 있다. 팔레스타인의 국가지위 인정, 총회 결의, 유엔에서의 지위가 높아짐에 따라서 팔레스타인이 로마규정을 비준할 수 있는지 여부에 대해서는 법적 견해가 갈린다. 그러나 이들 중 어떤 것이든 팔레스타인의 국가지위 승인 요청에 힘을 실어 줄 것이고, 이는 팔레스타인 정부가 국제형사재판소의 회원국이 될 수 있다는 논리를 강화해 줄 것이다.

그러나 현재 팔레스타인의 국가지위 승인신청을 둘러싼 묘한 정치적 상황으로 인해 팔레스타인 정부가 국제형사재판소에 제소할 수 있는 권한에 제약이 있을 수 있다. 언론 보도에 따르면 유럽연합(EU)에서 팔레스타인에 국제형사재판소에 제소할 수 있는 권한을 포기하는 조건을 내세워 표결권 없는 옵서버국가로의 승급을 제안했다고 밝혔다. 캐서린 애쉬튼 유럽연합 고위대표는 팔레스타인 자치정부가 로마규정 비준을 승인하지 않는 새로운 형태의 지위를 만들 것을 유엔총회에서 제안한 것으로 알려졌다.

국제앰네스티는 팔레스타인이 국제형사재판소 제소권을 막는 어떠한 시도에도 반대한다. 이 같은 시도는 누구나 법에 접근할 수 있다는 근본적인 원칙에 반하는 행위다. 또한 이 같은 행위는 2008년에서 2009년 사이 가자지구와 남부 이스라엘에서 벌어진 충돌 과정에서 저질러진 범죄의 팔레스타인인과 이스라엘인 피해자들이 국제형사재판소에 제소해 법의 심판을 요구하는 것을 막기 위한 것으로 보인다.

팔레스타인의 국가지위 신청이 2008-2009 사이 가자지구와 이스라엘 남부에서 벌어진 충돌에서 저질러진 범죄의 책임을 묻는데 영향을 미치게 될 것인가?

국제앰네스티는 2008년부터 2009년까지 가자지구와 이스라엘 남부에서 이스라엘 군과 팔레스타인 무장단체 양 측이 자행한 범죄의 증거를 기록해 왔다. 이 기록은 유엔진상조사단(UN Fact-Finding Mission)의 가자지구 충돌에 대한 평가와 일치한다. 국제앰네스티는 이스라엘 정부와 사실상 정부역할을 하고 있는 하마스 양 쪽 모두가 신뢰할 만하고 독립적인 조사를 하지 못했고, 국제법상 범죄를 저지른 가해자들을 기소하지 않았다고 결론 내렸다.

2009년 1월, 팔레스타인 자치정부는 2002년 7월 이후 팔레스타인 영토에서 일어난 범죄들에 대한 국제형사재판소의 관할권을 인정한다는 선언을 발표했다. 이 선언에 따르면 잠재적으로 2008-2009 가자 충돌 동안 가자지구와 이스라엘 남부에서 일어난 모든 범죄들이 포함된다.

팔레스타인이 이 선언을 제출한 이후 국제형사재판소 검찰이 이 선언서의 법률적 의미를 검토 중에 있다. 그러나 유효한 것인지 여부에 대한 결정은 내리지 않은 상태다. 만약 이 선언서나 팔레스타인 자치정부가 발표한 유사한 형태의 다른 선언서가 유효하다고 여겨지면, 국제형사재판소에서는 2008-2009 가자 충돌에서 저질러진 범죄를 기소를 할 수 있게 될지도 모른다.

국제앰네스티는 유엔총회에 가자 충돌과 관련해 안보리가 국제형사재판소에 회부할 것을 촉구해왔다. 더불어 팔레스타인이 가자 분쟁 동안 일어난 국제법을 어긴 범죄를 조사하고 자국 재판소의 보편적 관할권을 적용 기소하도록 촉구해왔다.

팔레스타인의 국가지위 신청으로 팔레스타인 정부와 사실상 통치하고 있는 하마스 가 저지른 인권침해와 범죄들에 대해 국제법상의 책임을 묻는 것에 어떤 영향을 미치게 될 것인가?

만약 팔레스타인이 유엔 인권조약에 서명하고 이를 비준하게 된다면, 계속 되고 있는 심각한 인권침해에 대한 책임을 묻고자 노력에 힘을 실어 줄 것이다. 팔레스타인에서 자행된 인권침해에는 자의적 구금, 구금자에 대한 고문과 학대, 구금자를 석방하라는 법원 명령 무시, 표현의 자유와 집회의 자유에 대한 자의적 제약 등이 포함된다. 국제인권조약의 가입국으로써 팔레스타인 자치정부는 유엔 조약기구들의 감시를 받게 될 것이며 인권 침해를 예방하기 위한 조치들을 취해야 할 것이다.

2007년 가자지구를 사실상 통치하고 있는 하마스 유사한 심각한 인권침해를 저질렀다. 또한 하마스는 불공정 재판으로 사람을 처형시킨 것, 팔레스타인 무장단체가 이스라엘 남부에 무차별 로켓포 발사를 막지 않은 것(이는 전쟁 범죄에 속한다), 길라드 샤리트 상병(2006년에 하마스에 체포돼 억류된 이스라엘 군)과 같은 포로에 대한 인도적 대우를 하지 못한 것에 책임이 있다.

팔레스타인 자치정부가 국가지위를 획득한다고 하더라고 하마스가 저지른 인권침해에 대한 책임을 붇는 노력에 영향을 끼치는 것은 그리 쉬운 문제가 아니다. 팔레스타인 자치정부가 국제조약기구에 가입하게 된다 하더라도, 국가지위가 없는 행위자(actor)인 하마스에 적용되진 않는다. 그러나 하마스는 국제관습법을 따라야 할 의무가 있다. 팔레스타인 자치정부가 국제형사재판소에 제소할 권한을 얻게 된다면, 이는 하마스 무장정파와 팔레스타인 무장단체의 책임을 물으려는 노력에 힘을 실어 줄 것이다. 비록 국가지위 없는 행위자에 의해 자행된 범죄일지라도 국제형사재판소는 이를 조사하고 기소시킬 수 있기 때문이다.

만약 유엔에서 팔레스타인의 국가지위가 인정된다면, 국제앰네스티는 팔레스타인 자치정부가 모든 관련 인권조약에 서명하고 이를 비준하도록 로비 할 것이다.
영어 전문 보기

Q&A: HUMAN RIGHTS IMPLICATIONS OF THE PALESTINIAN BID FOR UN MEMBERSHIP

26 September 2011Diplomatic efforts by the Palestinian Authority to upgrade its status at the UN have received much attention at the General Assembly in New York. The Palestinian Authority is requesting full membership of the United Nations, as part of its strategy to seek broader recognition of a Palestinian state.

Amnesty International does not take a position on the resolution of the Israeli-Palestinian conflict, or on issues of statehood, including the current Palestinian initiative. As a human rights organization, our concern is that any resolution, initiative or agreement fully respects the human rights of Palestinians and Israelis. However, whatever the UN decides will have important implications for human rights concerns in the Occupied Palestinian Territories (OPT).

What is Palestine’s current status at the UN?More than 120 governments have recognized Palestine as a state. However, it only has the status of an observer entity at the UN General Assembly, where it is represented by the Palestine Liberation Organization (PLO).

What is the Palestinian Authority requesting and what will happen next?Palestinian President Mahmoud Abbas has submitted an application for full UN membership to UN Secretary-General Ban Ki-moon. The Secretary-General will then present the application to the UN Security Council. For the Council to approve the bid, at least nine of its 15 members would have to vote in favour, while the five permanent, veto-holding, members would either have to vote in favour or abstain.

If passed, the application would then be sent to the General Assembly, where it would need to be approved by two thirds of member states.

The US administration, one of the five permanent Council members, opposes any upgrade in Palestine’s status at the UN and says it will veto it if necessary. However, a vote at the Council is likely to be delayed. Are there any other options for upgrading Palestine’s status at the UN? Another option would be for the Palestinian Authority to bring a resolution to the General Assembly calling on member states to recognize Palestine bilaterally and support its application for membership of the UN and other international organizations. However, the Palestinian Authority has recently indicated that it will wait for the Security Council to consider the request for full membership before approaching the General Assembly.

The General Assembly cannot approve an application for full UN membership without a favourable recommendation from the Security Council. However, if and when the issue comes before it, the Assembly would have several options. It could recommend upgrading Palestine to a non-member observer state, the same status currently held by the Vatican. This would not require Security Council approval and would require only a simple majority in the Assembly. However, the rights and privileges of this status are not defined, so the practical implications of obtaining it are unclear. Since the PLO was granted UN observer status in 1974, the General Assembly has progressively increased its rights of participation, which are now almost identical to those of a non-member observer state.

Will the bid for recognition of Palestinian statehood affect the legal standards applicable in the OPT, or Israel’s obligations as the occupying power? Israel remains the occupying power in the West Bank, including East Jerusalem, and the Gaza Strip, as it continues to maintain “effective control” over both areas. Its actions in these territories are thus bound by relevant international humanitarian law (the law of occupation) and international human rights law. As an occupying power, Israel is responsible for the welfare of the Palestinian population and the protection of civilians. These responsibilities will remain the same, no matter what happens to the current Palestinian bid at the UN. Israel’s actions in the OPT are also subject to its obligations under the many international human rights treaties it has signed and ratified, as well as customary international law.

Will the Palestinian Authority’s statehood bid allow it to ratify international human rights conventions and treaties, including the Rome Statute of the International Criminal Court (ICC)? That depends on the treaty concerned, as different treaties have different ratification requirements.

The International Covenant on Civil and Political Rights and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights are both open to states that have been invited to become a party by the General Assembly, as well as UN members. A General Assembly resolution could therefore allow Palestine to become a party to these treaties, even if it did not upgrade Palestine’s UN status. This would formalize the Palestinian Authority’s human rights obligations and subject it to monitoring and regular review by the relevant treaty bodies. The Palestinian Authority would also continue to be bound by customary international law.

All states are allowed to sign and ratify the Rome Statute of the International Criminal Court. Legal opinion varies on whether further recognition of Palestinian statehood, a General Assembly resolution, or an upgraded status at the UN would allow Palestine to ratify the Rome Statute. However, any of these would bolster Palestinian claims to statehood, enabling the Palestinian Authority to argue that it was eligible to become a party to the ICC.

However, the current political manoeuvring surrounding Palestine’s statehood bid could also harm its ability to access the ICC. Media reports have suggested that the EU has proposed upgrading Palestine to a non-member observer state on condition that the Palestinians forgo recourse to the ICC. The EU High Representative, Catherine Ashton, has reportedly proposed creating a new status at the General Assembly which would not allow the PA to ratify the Rome Statute.

Amnesty International opposes any attempts to prevent the Palestinians from accessing the ICC. Such attempts contravene the fundamental principle that justice should be accessible to all. They also seem designed to offer impunity for crimes committed during the 2008-2009 conflict in Gaza and southern Israel, by preventing both Palestinian and Israeli victims from accessing justice through the ICC.

How would the statehood bid affect efforts to pursue accountability for crimes under international law committed during the 2008-2009 conflict in Gaza and southern Israel?Amnesty International has documented evidence that war crimes were committed by both Israeli forces and Palestinian armed groups during the 2008-2009 conflict in Gaza and southern Israel. The UN Fact-Finding Mission on the Gaza Conflict concurred with this assessment. Amnesty International has concluded that both the Israeli government and the Hamas de facto administration have failed to conduct credible, independent investigations and failed to prosecute perpetrators of crimes under international law.

In January 2009, the Palestinian Authority submitted a declaration accepting the ICC’s jurisdiction over crimes committed on its territory since July 2002. This declaration would potentially cover all crimes committed in Gaza and southern Israel during the 2008-2009 Gaza conflict.

The ICC Prosecutor has been considering the legal implications of this declaration since it was submitted, but no determination has yet been made on its validity. If this or any similar future declaration by the Palestinian Authority were considered valid, the ICC might be able to prosecute crimes committed during the 2008-2009 Gaza conflict.

Amnesty International has been calling on the UN General Assembly to urge the Security Council to refer the situation to the ICC. In addition, it has been appealing to all states to investigate and prosecute before their national courts crimes under international law allegedly committed during the conflict by exercising universal jurisdiction.

How would the statehood bid affect efforts to pursue accountability for human rights violations and crimes under international law by the Palestinian Authority and the Hamas de facto administration in Gaza? If Palestine were to sign and ratify the main UN human rights treaties, this would strengthen efforts to pursue accountability for the serious ongoing human rights violations by the Palestinian Authority. These include arbitrary arrests, torturing and ill treating detainees, defying court orders to release detainees, and arbitrary restrictions on freedom of expression and association. As a signatory to international human rights treaties, the Palestinian Authority would be monitored by UN treaty bodies, and would have to take steps to prevent violations.

Since gaining control in Gaza in 2007, the Hamas de facto administration has committed similar serious abuses. It has also been responsible for executing people after unfair trials, failing to prevent Palestinian armed groups from launching indiscriminate rockets into southern Israel, which constitutes a war crime, and failing to ensure the humane treatment of captive Israeli soldier Gilad Shalit.

The impact of the Palestinian Authority’s statehood bid on efforts to pursue accountability for abuses by Hamas is less straightforward. Even if the Palestinians were to accede to international treaties, they would not apply to Hamas, which would remain a non-state actor. Hamas, however, has obligations under customary international humanitarian law. If Palestine were to gain access to the ICC, that would strengthen efforts to hold both the Hamas authorities and Palestinian armed groups accountable, as the ICC can investigate and prosecute crimes under international law even if they are committed by non-state actors.

If Palestine’s status at the United Nations is upgraded, Amnesty International will lobby for the Palestinian Authority to sign and ratify all relevant human rights treaties.


자메이카: 경찰의 살인을 묵인하지 않고 맞서 싸우다 / 샤켈리아 잭슨
온라인액션 참여하기
세상의 부당함에 맞서 싸웁니다
후원하기